Le casino électoral américain

Et la Cour suprême américaine inventa le casino électoral (Le Monde diplomatique, juin 2016)

selcuk-dollar-usa

La campagne électorale qui se déroule actuellement aux États-Unis sera certainement la plus onéreuse de l’histoire du pays. Depuis les années 1970, chaque nouveau scrutin bat un record, et le rythme s’est accéléré ces dernières années. En 2008, la facture des différents scrutins (présidentielle, Chambre des représentants, sénateurs, référendums locaux…) s’est élevée à 5,3 milliards de dollars (4,7 milliards d’euros), excédant de 27 % celle de 2004 (1). À lui seul, le candidat démocrate Barack Obama a dépensé 730 millions de dollars, soit deux fois plus que M. George W. Bush quatre ans plus tôt et 260 fois plus qu’Abraham Lincoln en 1860 (2). En 2012, la note totale a dépassé 6,3 milliards de dollars, dont 2,6 milliards pour les deux candidats à la présidentielle. Cette année, diverses estimations évoquent déjà le chiffre de 5 milliards de dollars pour la seule course à la Maison Blanche (3). Cette pluie d’argent est le résultat d’un mode de financement qui permet aux individus et aux personnes morales de financer généreusement les dépenses du candidat de leur choix. Le Congrès a parfois légiféré pour tenter d’encadrer ce système critiqué depuis plus d’un siècle, mais les textes qu’il a votés ont été, grâce à un procédé de « dérégulation par le contentieux », affaiblis ou rendus inopérants par la Cour suprême.

Le 23 août 1902, dans un discours baptisé « Le contrôle des entreprises », le président républicain Theodore Roosevelt s’alarmait déjà de l’emprise excessive des grandes fortunes sur la politique américaine. Deux ans plus tard, il n’hésitait pourtant pas à solliciter la générosité des compagnies de chemins de fer et d’assurances ainsi que des grandes banques pour assurer sa réélection. L’affaire fit un tollé et, dans un discours prononcé le 5 décembre 1905, il affirma :

« Les entreprises ne devraient pas être autorisées à contribuer financièrement aux campagnes électorales ; les élections fédérales devraient faire l’objet d’un financement public. »

Peu après fut adoptée la loi Tillman de 1907, qui interdit toute contribution directe des entreprises. Puis les réglementations du Federal Corrupt Practices Act de 1910 et 1925 ont fixé des montants maximaux de contributions et de dépenses. Mais, faute d’autorité indépendante pour les faire respecter, ces plafonds sont restés largement théoriques. Et, pour contourner la loi Tillman, les entreprises ont créé des comités d’action politique (PAC) et incité leurs employés à contribuer, via ces structures, à certaines campagnes.

Liberté d’expression pour les entreprises

Seuls les candidats à l’élection présidentielle peuvent bénéficier, depuis le Federal Election Campaign Act (FECA) de 1971 (amendé en 1974), d’un financement public. Mais, dès 1976, la Cour suprême porta un premier coup à ce système. L’arrêt Buckley v. Valeo valida le principe de financement public du scrutin présidentiel, mais rejeta les plafonds de dépenses prévus par la loi : selon les magistrats, empêcher les candidats de dépenser autant qu’ils le souhaitent constituerait une atteinte à la liberté d’expression, en violation du premier amendement de la Constitution.

Depuis cette décision, seuls les prétendants qui acceptent des subventions d’État sont tenus de respecter les plafonds ; les autres peuvent dépenser comme bon leur semble. Les candidats à la Maison Blanche ont ainsi été progressivement conduits à refuser les fonds publics. En 2004 par exemple, M. George W. Bush refusa les subventions dévolues à la phase des primaires afin de pouvoir s’affranchir du plafond de dépenses fixé à 37 millions de dollars. Mais il accepta, tout comme son adversaire John Kerry, les subventions destinées à l’élection générale (74 millions dollars) et donc les maxima de dépenses. Puis, en 2008, en dépit de ses engagements de campagne, M. Obama fut le premier à refuser les fonds publics pour l’élection générale. Il put ainsi dépenser sans limites et signa la disparation du système — personne n’y a eu recours depuis.

La loi adoptée en 2002 sur la réforme des campagnes bipartites (Bipartisan Campaign Reform Act), dite loi McCain-Feingold, a elle aussi fait les frais de la Cour suprême. Elle visait à encadrer le soft money, c’est-à-dire l’argent non régulé par la loi électorale, qui passe par des groupes extérieurs à la campagne du candidat et échappe donc aux plafonds des dépenses. La portée de ce dispositif fut d’abord restreinte par l’arrêt McConnell en 2003, puis surtout par l’arrêt Citizens United en 2010.

L’affaire opposait la Commission électorale fédérale (FEC) à l’association conservatrice Citizens United, qui réclamait le droit de diffuser sur le câble un film à charge contre Mme Hillary Clinton. Le 21 janvier 2010, par cinq voix contre quatre, la Cour suprême a jugé qu’au nom de la liberté d’expression les personnes morales devaient bénéficier des mêmes droits à faire valoir leurs opinions que les personnes physiques (4). En d’autres termes, associations, syndicats et entreprises privées peuvent désormais verser des fonds illimités pour produire et diffuser des publicités politiques. Toutes les barrières au financement direct par les entreprises et les limites aux contributions individuelles ont sauté. Seuls garde-fous : les donations doivent passer par l’intermédiaire de structures indépendantes de la campagne des candidats (ce qu’on appellera les « super-PAC »), et des mesures sont prévues pour assurer la publicité des financements.

Si la lettre de la loi est largement respectée, l’esprit ne l’est certainement pas. Les responsables de super-PAC sont souvent des amis proches ou d’anciens collaborateurs du candidat, et leur indépendance est purement fictive. Right to Rise USA, le groupe qui récoltait de l’argent pour M. Jeb Bush durant la primaire républicaine de 2016, a à sa tête M. Mike Murphy, auparavant conseiller de deux anciens candidats à la Maison Blanche. Côté démocrate, le super-PAC Priorities USA Action, soutien de Mme Clinton, a pour directeur exécutif M. Guy Cecil, qui dirigeait la campagne de cette dernière en 2008 (5). Quant aux mesures de divulgation, elles ont été mises à mal dès mars 2010 par une décision de la cour d’appel du district de Columbia qui autorise de nombreuses exemptions à l’impératif de transparence (6).

« C’est vraiment un système pourri »

Depuis le lancement de l’actuelle campagne des primaires, l’arrêt Citizens United a essuyé de nombreuses critiques. Soucieux de mobiliser les électeurs hostiles à l’« establishment », M. Donald Trump a décrit les élus du Capitole comme des « marionnettes », « à la solde des lobbys et des groupes d’intérêt » (7). Il se dit à l’abri de telles influences grâce à sa fortune personnelle et se vante d’avoir souvent acheté des élus par le biais de contributions électorales :

« Je donne à tout le monde. Il suffit qu’ils m’appellent et je donne. Et, vous savez, quand j’ai besoin de quelque chose deux ou trois ans après, je les appelle et ils ne m’ont pas oublié. C’est vraiment un système pourri (8)  », a-t-il notamment déclaré, dénonçant aujourd’hui des pratiques qu’il a alimentées pendant de longues années.

Pourfendeur du pouvoir de l’argent sur la politique américaine depuis le début de sa carrière, M. Bernie Sanders a lui aussi fait de l’arrêt Citizens United l’une de ses cibles favorites. Il a utilisé cette décision pour établir un lien entre les inégalités croissantes et le mode de financement des élections aux États-Unis : c’est parce qu’ils sont financés par Wall Street et les groupes d’intérêt que les élus du Congrès adoptent des lois favorisant les nantis et les entreprises.

« Il y a six ans, avec l’arrêt Citizens United, la Cour suprême a dit aux riches de ce pays : “Vous possédez déjà la majeure partie de l’économie américaine. Nous allons à présent vous donner la possibilité d’acheter le gouvernement fédéral, la Maison Blanche, le Sénat, les sièges de gouverneur, les législatures des États et le pouvoir judiciaire dans les États où les juges sont élus” », explique M. Sanders sur son site de campagne (9).

S’il est élu, le candidat « socialiste » s’est engagé à nommer des juges à la Cour suprême « qui auront pour priorité de revenir sur la décision Citizens et qui comprennent que la corruption politique ne se réduit pas à l’échange entre de l’argent et une faveur ». Il a enfin proposé de faire passer un nouvel amendement à la Constitution, afin de fixer le pouvoir du Congrès et des États en matière de réglementation du financement des élections. Cette réforme paraît pour l’heure quasi impossible, compte tenu des majorités requises pour modifier la Constitution (deux tiers des voix dans les deux assemblées, ainsi que trois quarts des États) et de la polarisation du Congrès.

Paradoxalement, les effets de Citizens United se font pour le moment peu sentir sur la campagne présidentielle. Selon les chiffres de la FEC, au 21 avril 2016 (10) M. Trump n’a récolté « que » 48,3 millions de dollars — dont 36 millions proviennent directement de sa fortune personnelle — et aucun super-PAC ne le soutient. Cela ne l’a pas empêché de battre à plate couture M. Jeb Bush, pourtant à la tête d’un pactole de plus de 150 millions de dollars.

M. Sanders a quant à lui récolté 200 millions de dollars, mais en petites donations, versées par plus de deux millions de personnes. Son adversaire Hillary Clinton a fait mieux (280 millions de dollars), en utilisant tous les moyens disponibles, depuis l’aide de deux super-PAC jusqu’aux initiatives les plus « indécentes », selon le mot de l’acteur George Clooney, qui a organisé pour la candidate démocrate un dîner de levée de fonds à 350 000 dollars les deux couverts. M. Trump pourrait finir par accepter la création d’un super-PAC pour l’élection générale, notamment afin de contrer le déluge de publicités négatives financées par les proches de Mme Clinton.

Si la campagne présidentielle est encore relativement épargnée, les conséquences de Citizens United sur les scrutins locaux et fédéraux au Sénat et à la Chambre des représentants sont déjà bien visibles. Certains élus — le représentant républicain de Floride David Jolly, le représentant démocrate de New York Steve Israel, etc. — ont récemment critiqué les contraintes excessives des collectes de fonds, des études ayant montré que les élus américains consacrent plus de temps à chercher de l’argent qu’à légiférer. « Notre travail, en tant que nouveau membre du Congrès, est de lever 18 000 dollars par jour », a résumé M. Jolly (11). Comme l’a montré Jane Mayer, l’« argent sombre » (dark money) — celui qui parvient à échapper aux mesures de transparence — est omniprésent dans les élections au niveau local : utilisé pour torpiller un adversaire, il peut faire la différence entre deux candidats (12). Les frères Koch, deux milliardaires influents de la droite conservatrice qui envisagent de dépenser 900 millions de dollars pour les scrutins de 2016, en savent quelque chose.

Anne Deysine – Professeure de droit à l’université Paris-Ouest-Nanterre-la Défense. Auteure de La Cour suprême des États-Unis. Droit, politique et démocratie, Dalloz, coll. « Les sens du droit », Paris, 2015.

(1) Jeanne Cummings, « 2008 campaign costliest in US history », Politico.com, 5 novembre 2008.

(2) Calcul effectué en dollars de 2011. Cf. Dave Gilson, « The crazy cost of becoming president, from Lincoln to Obama », Mother Jones, San Francisco, 20 février 2012.

(3) Amie Parnes et Kevin Cirilli, « The $5 billion presidential campaign ? », The Hill, Washington, DC, 21 janvier 2015.

(4) Lire Robert W. McChesney et John Nichols, « Aux États-Unis, médias, pouvoir et argent achèvent leur fusion », Le Monde diplomatique, août 2011.

(5) David Sirota et Andrew Perez, « Hillary Clinton says she does not coordinate with super PAC she reportedly raised money for », Ibtimes.com, 12 février 2016.

(6) Speech Now.org v. Federal Election Commission, 26 mars 2010.

(7) Jill Ornitz et Ryan Struyk, « Donald Trump’s surprisingly honest lessons about big money in politics », ABC News, 11 août 2015.

(8) Cité dans Andrew C. McCarthy, « The “anti-establishment” candidate boasts about his history of bribing politicians », The National Review, New York, 25 janvier 2016.

(10) Les rapports détaillant contributions et dépenses à rendre à la FEC sont trimestriels ; les derniers chiffres disponibles sont ceux du 21 avril.

(11) Cité dans Norah O’Donnell, « Are members of Congress becoming telemarketers ? », CBS News, 24 avril 2016.

(12) Jane Mayer, Dark Money. The Hidden History of the Billionaires Behind the Rise of the Radical Right, Doubleday, New York, 2016.


Un neuvième juge décisif

Les débats récents autour de l’arrêt Citizens United ont mis en lumière le pouvoir de la Cour suprême — notamment son influence sur le jeu politique et électoral —, au point que la plus haute juridiction américaine est devenue en elle-même un sujet de campagne. Début 2016, la Cour était composée de quatre conservateurs (1), nommés par des présidents républicains, et de quatre progressistes (2), désignés par des démocrates. Le neuvième membre, M. Anthony Kennedy, choisi par Ronald Reagan en 1988, est un « juge pivot » : il vote le plus souvent avec les républicains, mais parfois avec les démocrates sur les sujets qui touchent aux libertés fondamentales. C’est par exemple lui qui a rédigé l’opinion majoritaire légalisant le mariage entre personnes du même sexe (3). Parmi ces neuf juges, quatre étaient âgés de plus de 79 ans en janvier dernier ; il paraissait donc presque acquis que le prochain président aurait la possibilité de nommer un, voire plusieurs membres de la Cour suprême. Le décès soudain du très conservateur juge Antonin Scalia, le 13 février 2016, moins de trois cents jours avant la fin du mandat de M. Obama, a accéléré les choses.

Cette disparition pourrait donner la possibilité à l’actuel président de modifier la coloration idéologique de la Cour. Mais son choix doit être approuvé par le Sénat (4), qui n’est pas disposé à lui faciliter la tâche. Moins d’une heure après l’annonce du décès, le chef de la majorité républicaine au Sénat, M. Mitch McConnell, a rejeté catégoriquement l’idée d’auditionner un candidat sélectionné par M. Obama. « Il n’est pas question qu’un président en fin de mandat procède à une nomination », a-t-il déclaré lors d’un entretien sur Cable News Network (CNN) le 20 mars dernier, « oubliant » que la chose s’est déjà produite avec les présidents Woodrow Wilson, Herbert Hoover et Ronald Reagan, en 1916, 1932 et 1988. Selon M. McConnell, « c’est au peuple de décider, et il le fera lors de l’élection ». Or la Constitution américaine fut justement pensée pour que le « peuple » soit le moins possible associé à ce processus… Peu importe la validité des arguments, le dirigeant républicain cherche à jouer la montre jusqu’en novembre, nonobstant la détermination de M. Obama, qui a annoncé, mi-mars, le nom de son candidat : M. Merrick B. Garland, le très respecté président de la cour d’appel du district de Columbia, dont était également issu le juge Scalia. Analysant 450 de ses décisions, le groupe Alliance for Justice a montré que M. Garland pouvait être considéré comme un modéré. Pourtant, les républicains maintiennent leur opposition et, malgré quelques « rencontres de courtoisie », les choses n’ont pas bougé.

Le 18 mai 2016, M. Trump a dévoilé une liste de onze candidats potentiels, tous blancs et conservateurs, dont M. William Prior, juge à la cour d’appel du onzième circuit (5), farouche opposant à l’avortement ; M. Don Willett, qui a fait partie de l’équipe de campagne de M. George W. Bush et a travaillé avec lui avant d’être nommé à la Cour suprême du Texas ; et Mme Diane Sykes, sans doute la plus conservatrice de la liste, qui fut nommée à la cour d’appel du septième circuit par M. Bush. Controversé dans le camp républicain (6), M. Trump cherche à donner des gages de conservatisme aux cadres de son parti, en particulier au président de la Chambre des représentants, M. Paul Ryan.

La Cour suprême aura rarement autant animé les débats présidentiels. Les sujets sur lesquels elle pourrait avoir à se prononcer ces prochaines années sont nombreux : la peine de mort (au moins un cas par an), les politiques de discrimination positive, l’avortement, la loi sur l’assurance-maladie, la loi sur le droit de vote, plusieurs fois écornée ces dernières années, et les droits des syndicats. En fonction du résultat à la présidentielle et des juges qui seront nommés, la Cour basculera d’un côté ou de l’autre sur ces questions qui mettent en jeu des préférences idéologiques. Soit elle continuera à interpréter le premier amendement et la liberté d’expression au bénéfice des nantis et au détriment de l’égalité ; soit elle ouvrira, comme dans les années 1960, l’accès aux juridictions grâce à des règles de recevabilité assouplies et mettra l’accent sur la clause d’égale protection des cinquième et quatorzième amendements (7), afin de reconnaître les droits des plus faibles et ceux du citoyen non milliardaire

(1) Antonin Scalia, nommé par Ronald Reagan en 1986 ; M. Clarence Thomas, désigné par M. George H. Bush en 1991 ; MM. John G. Roberts Jr. et Samuel Alito, choisis par M. George W. Bush en 2005.

(2) Mme Ruth Bader Ginsburg et M. Stephen Breyer, nommés par M. William Clinton en 1993 et 1994 ; Mmes Sonia Sotomayor et Elena Kagan, nommées par M. Barack Obama en 2009 et 2010.

(3) Arrêt Obergefell v. Hodges, rendu le 26 juin 2015.

(4) La Constitution prévoit que chaque juge est nommé à vie par le président avec approbation du Sénat. Sept candidatures ont été rejetées depuis 1969.

(5) Les Etats-Unis comptent treize zones de juridiction d’appel, appelées « circuits ».

(6) Lire Serge Halimi, « Guerre civile au sein de la droite américaine », Le Monde diplomatique, avril 2016.

(7) Ces amendements garantissent la « sécurité juridique » et l’égale protection de tous les citoyens des États-Unis.

Publicités

Laisser un commentaire

Entrez vos coordonnées ci-dessous ou cliquez sur une icône pour vous connecter:

Logo WordPress.com

Vous commentez à l'aide de votre compte WordPress.com. Déconnexion / Changer )

Image Twitter

Vous commentez à l'aide de votre compte Twitter. Déconnexion / Changer )

Photo Facebook

Vous commentez à l'aide de votre compte Facebook. Déconnexion / Changer )

Photo Google+

Vous commentez à l'aide de votre compte Google+. Déconnexion / Changer )

Connexion à %s