L’acquisition de la nationalité à travers le monde

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Pourquoi vous ne deviendrez jamais chinois

Avec moins de mille cinq cents naturalisés pour un milliard trois cents millions d’habitants, la Chine est l’un des pays les plus restrictifs quand il s’agit d’octroyer sa citoyenneté à des étrangers. Mais qu’en est-il en France, au Qatar, au Brésil ou au Mali ? Au moment où le débat entre droit du sol et droit du sang enflamme les pays touchés par la crise, l’examen des codes de la nationalité réserve de nombreuses surprises.

Benoît Bréville – Le Monde diplomatique

(…) Tous les pays se sont progressivement dotés de « codes de la nationalité » dont les principales variables prévalent encore aujourd’hui : le lieu de naissance et l’ascendance familiale pour la nationalité d’origine — obtenue à la naissance —, le statut matrimonial et le lieu de résidence pour la nationalité d’acquisition — octroyée au cours de la vie d’un individu, par « naturalisation ». L’agencement de ces paramètres reflète la physionomie qu’un Etat entend donner à sa population, la manière dont il conçoit les contours de sa communauté politique.

Ainsi, comme le précise en 1930 la convention de La Haye, l’un des rares textes internationaux encadrant les lois sur la nationalité, « il appartient à chaque Etat de déterminer par sa législation quels sont ses nationaux ». Il en va de sa souveraineté.

(…) Pour marquer la rupture avec l’ordre ancien, le code civil napoléonien, en 1804, fonda la nationalité d’origine sur le droit du sang. Le modèle français du jus sanguinis — imité par l’Autriche en 1811, la Belgique en 1831, l’Espagne en 1836, la Prusse en 1842, l’Italie en 1865 — s’opposait au modèle britannique du jus soli, toujours en vigueur dans plusieurs anciennes colonies de l’empire comme le Pakistan et la Nouvelle-Zélande.

Si la France choisit en 1889 de s’aligner sur la Grande-Bretagne et d’en revenir au droit du sol, ce n’est pas parce que sa conception de la nation aurait soudainement changé, mais pour répondre à la conjonction de deux impératifs : pallier le déficit démographique prétendument à l’origine de la défaite de 1871 et intégrer les étrangers dans la communauté nationale (et donc dans la force militaire). Venus de Belgique, d’Italie, de Suisse et d’Allemagne dès le milieu du siècle, les immigrés avaient fait des enfants qui, bien que nés en France, n’en étaient pas citoyens.

(…) C’est ainsi que la plupart des pays d’immigration ont tôt ou tard introduit le jus soli, en complément du jus sanguinis, dans leur législation : l’Italie, l’Espagne, le Portugal, les Etats-Unis, le Canada, l’Australie, l’Afrique du Sud, le Brésil, l’Argentine, etc.

Dans les Etats du continent américain, dont l’histoire et la fondation sont intimement liées au phénomène migratoire, le droit du sol se fait particulièrement inclusif : tout enfant né outre-Atlantique peut recevoir la nationalité du pays dans lequel il a vu le jour. L’Europe est plus restrictive. En France, comme au Danemark ou en Italie — trois pays qui pratiquent le « droit du sol différé » —, il doit attendre sa majorité et faire la preuve d’une résidence « habituelle » sur le territoire pour recevoir son second passeport. Sauf si l’un de ses parents est né en France, auquel cas il reçoit la nationalité dès sa naissance : c’est le « double droit du sol », également pratiqué au Luxembourg, en Autriche ou en Espagne.

(…) en Asie et en Afrique, nombre de pays d’immigration s’en tiennent au droit du sang. Ce choix a pu être, à l’origine, un héritage de la colonisation. Le droit du sol prévalant dans les empires français et britannique avait abouti à une hiérarchisation des populations. Tout en possédant la nationalité de la puissance tutélaire, les « indigènes » n’en étaient pas citoyens ; ils ne jouissaient pas des mêmes droits que les individus installés en métropole. En accédant à l’indépendance, certains nouveaux Etats africains ont supprimé le droit du sol et utilisé celui du sang pour créer un sentiment de cohésion nationale dans des pays où les frontières avaient été tracées au mépris des réalités locales.

(…) A des degrés divers, tous les pays du monde pénalisent les étrangers, notamment en les maintenant à l’écart de certains droits sociaux. En France, plusieurs professions du secteur privé sont interdites aux immigrés non européens : directeur d’un établissement de pompes funèbres, débitant de boissons, dirigeant d’entreprises de surveillance… En Thaïlande, la liste est encore plus longue : ils ne peuvent être ni coiffeurs, ni comptables, ni guides touristiques. Et, comme au Vietnam et au Cambodge, ils n’ont pas accès à la propriété foncière. Avec le droit du sang, ce statut se perpétue d’une génération à l’autre.

Pratiqué par tous les pays du globe, le jus sanguinis connaît diverses modalités. Dans les Etats à faible émigration, il est parfois limité dans le temps. Ainsi, un enfant né à l’étranger d’un parent canadien n’obtient la citoyenneté canadienne qu’« à condition de faire partie de la première génération née à l’étranger». Les ressortissants des pays à forte émigration (Chine, Philippines, Vietnam, Haïti, Thaïlande, Algérie, Maroc, Mali, Sénégal…) peuvent au contraire transmettre leur nationalité à toute leur descendance, ce qui favorise l’apparition de diasporas. En proportion, celle d’Haïti est l’une des plus importantes du monde : trois des dix millions de citoyens du pays sont installés outre-mer ; il existe même un ministère des Haïtiens vivant à l’étranger. Cette situation est rendue possible par l’application d’un droit du sang inconditionnel qui permet aux pays d’émigration de perpétuer un lien communautaire avec leurs ressortissants et de favoriser ainsi la création de réseaux d’immigration, l’envoi de fonds, la mise en place de partenariats transnationaux, etc.

Parfois utilisé pour exclure les étrangers, le jus sanguinis peut également être sexuellement discriminant. Dans une majorité d’Etats arabes, au Burundi, au Swaziland, au Népal ou au Surinam — des pays où la tradition patrilinéaire reste particulièrement prégnante —, les femmes ne transmettent pas leur nationalité à leurs enfants ou à leur mari. Au Pakistan, en République centrafricaine, au Guatemala, en Malaisie et en Thaïlande, seule cette seconde restriction s’applique. Les pays occidentaux ont eux aussi longtemps refusé que les femmes transmettent leur nationalité. Ce n’est qu’en 1973, quatre ans après le Mexique, que la France a supprimé cette interdiction, devançant de quelques années l’Allemagne (1979), l’Italie et l’Espagne (1983) ou la Belgique (1984).

(…) Mais la disparition progressive de la discrimination sexuelle n’empêche pas la persistance de formes de discrimination raciale ou ethnique. Au Liberia, pays fondé par des esclaves affranchis, seuls les enfants « d’ascendance noire » peuvent recevoir la nationalité. « Afin de préserver, promouvoir et maintenir la culture, les valeurs et le caractère libériens positifs », le pays proscrit également la naturalisation des non-Noirs. Autre exemple : au Malawi, la nationalité d’origine est réservée aux enfants qui ont au moins un parent « citoyen du Malawi » et « de race africaine ». Dans la Constitution nigériane, la préférence raciale s’exprime de manière plus subtile : la citoyenneté d’origine est accordée aux personnes nées dans le pays avant l’indépendance et « dont l’un des parents ou grands-parents appartient ou a appartenu à une communauté autochtone du Nigeria ».

Avec la division du monde en deux blocs, les uns pratiquant exclusivement le droit du sang et les autres y mêlant des éléments de droit du sol, certains enfants peuvent prétendre à deux nationalités. Par exemple, si l’on naît à Buenos Aires de parents libanais, on peut prétendre à la fois aux nationalités argentine — en vertu du jus soli — et libanaise — en vertu du jus sanguinis. A l’inverse, un enfant né à Beyrouth de parents argentins ne peut obtenir la nationalité libanaise. Mais certains pays comme l’Azerbaïdjan, la République centrafricaine ou le Japon refusent la double nationalité, et n’hésitent pas à déchoir de leur nationalité ceux qui demandent leur naturalisation ailleurs.

Pendant plus d’un siècle, l’écrasante majorité des capitales de la planète tentèrent d’empêcher leurs citoyens de posséder deux passeports. La double allégeance évoquait alors la trahison, l’espionnage, la subversion. C’était une « absurdité évidente », selon le président américain Theodore Roosevelt (1858-1919). Cette suspicion était favorisée par l’instabilité internationale : où le binational devait-il effectuer son service militaire ? En cas de guerre, quel pays choisirait-il ? En 1963, la convention européenne de Strasbourg affichait encore comme objectif la « réduction des cas de pluralité de nationalités ».

Hier banni, ce cas de figure est dorénavant admis par près de la moitié des pays de la planète. On valorise aujourd’hui la « capacité d’influence à l’international » dont il serait porteur. La sénatrice Joëlle Garriaud-Maylam déclarait ainsi : « Les deux millions et demi de Français de l’étranger, dont la moitié sont des binationaux, forment un réseau dense et varié d’entrepreneurs, de chefs de projet, commerçants, consultants, enseignants qui sont indispensables à notre commerce extérieur et à notre “soft power” » Les pays d’immigration occidentaux furent les premiers à sentir le vent tourner. Voyant qu’il était impossible d’empêcher cette situation — aucun Etat n’est obligé d’annoncer à un autre la perte ou l’acquisition de la nationalité d’un individu —, ils se mirent progressivement à la reconnaître : le Royaume-Uni en 1949, la France en 1973, le Canada en 1976, etc.

Le mouvement a gagné l’Afrique dans les années 1990. Après leur accession à l’indépendance, les nouveaux Etats du continent avaient choisi de marquer une rupture claire avec l’ancien colonisateur en interdisant la double nationalité : chacun était tenu de choisir son allégeance. Le développement des migrations intra-africaines et internationales a changé la donne. En forçant leurs expatriés à choisir, les pays d’émigration couraient le risque de les voir opter pour le passeport de leur lieu d’installation, et de briser ainsi le lien avec leur diaspora. Progressivement, la double nationalité a donc été reconnue. Les pays qui l’acceptent (Algérie, Angola, Bénin, Burkina Faso, Djibouti, Mali, Nigeria…), parfois sous réserve d’une autorisation gouvernementale (comme en Egypte ou en Erythrée), l’emportent sur ceux qui l’interdisent.

Chaque année, de nouveaux Etats renoncent à combattre la double allégeance : la Belgique en 2010, Haïti en 2011, le Niger en 2012, l’Allemagne en 2013. Cette évolution mondiale semble inéluctable ; elle découle d’un ensemble de facteurs géopolitiques, économiques, technologiques allant au-delà du phénomène migratoire. (…)

« Conséquence irréversible de la mondialisation » selon le juriste Peter Spiro, signe et instrument de la « dévaluation partielle de la souveraineté fondée sur l’Etat-nation » pour la sociologue Saskia Sassen, la double nationalité semble destinée à conquérir le monde. Elle continue pourtant d’être interdite en Chine, au Japon, en Ukraine, en Iran, en Thaïlande, en Birmanie, au Koweït ou aux Emirats arabes unis. D’autres pays ne la tolèrent que dans certains cas. Au Danemark et aux Pays-Bas, elle est réservée aux réfugiés ou aux immigrés dont le pays d’origine prohibe l’abandon de nationalité.

L’interdiction ou la restriction de la double nationalité peut constituer un frein aux naturalisations. Longtemps obligés par l’Allemagne à renoncer à leur passeport d’origine, et donc à sacrifier leurs droits d’héritage, les Turcs installés outre-Rhin préféraient souvent ne pas briguer la citoyenneté, d’autant qu’ils jouissaient à peu près des mêmes droits que les nationaux. Le pays affichait ainsi l’un des taux de naturalisation les plus bas du monde occidental, derrière les Etats-Unis, l’Australie, la France, le Royaume-Uni, la Suède, l’Espagne et la Slovaquie.

En règle générale, deux critères principaux permettent de déterminer qui peut obtenir la nationalité d’acquisition : le lieu de résidence (passé, présent et futur) et le statut matrimonial, qui, dans certains pays, réduit le temps de résidence requis. Contrairement à la nationalité d’origine, qui a un caractère automatique — il suffit au nouveau-né de répondre à tous les critères —, celle qu’on obtient au cours de sa vie est soumise à une part d’arbitraire. En France, par exemple, un immigré vietnamien qui vit dans le pays depuis plus de cinq ans, parle sa langue, dispose de revenus suffisants et d’un casier judiciaire vierge — autant d’exigences formulées envers les candidats à la naturalisation — peut parfaitement voir sa requête refusée par la préfecture.

En régulant le nombre de naturalisations octroyées chaque année, le pouvoir politique choisit la population du pays. Ainsi, en France, sans que la qualité des dossiers y soit pour rien, le nombre de décrets de naturalisation a été divisé par deux entre 2010 et 2012, passant de quatre-vingt-quinze mille à moins de cinquante mille. Un chiffre bien moins élevé qu’aux Etats-Unis (six cent mille naturalisés par an pour trois cent quinze millions d’habitants), mais tout de même considérable en comparaison avec d’autres pays : le Sénégal, qui compte douze millions et demi d’habitants, n’a octroyé son passeport qu’à douze mille étrangers au cours des cinquante dernières années ; en 2010, la Chine, selon les données du recensement de cette année-là, comptait un milliard trois cents millions d’habitants, mais seulement mille quatre cent quarante-huit naturalisés…

Dans les pays occidentaux, la naturalisation marque l’aboutissement du processus d’intégration. Elle est favorisée par une législation relativement souple. Ainsi, la durée de résidence demandée aux candidats à la nationalité est peu élevée sur le continent américain — deux ans en Bolivie et en Argentine, trois ans en Uruguay, quatre ans au Brésil ou au Canada, cinq ans au Pérou, au Chili, au Mexique et aux Etats-Unis — comme sur le Vieux Continent : cinq ans en Belgique, en Bulgarie, en France, au Royaume-Uni ou en Pologne.

Au palmarès européen des plus exigeants, on trouve le Liechtenstein (trente ans), la République d’Andorre (vingt-cinq), la Suisse (douze) et le Luxembourg (dix). Ailleurs, ce sont les Emirats arabes unis (trente ans), le Qatar (vingt-cinq) et le sultanat de Brunei (vingt). Dans ces pays, une population peu nombreuse profite d’un trésor national — des pétrodollars ou du gaz à profusion, un système fiscal avantageux — qu’elle entend se partager jalousement. En 2013, par exemple, 80 % des un million neuf cent mille habitants du Qatar étaient de nationalité étrangère ; il s’agissait pour l’essentiel d’Indiens, d’Iraniens, de Bangladais et d’Irakiens.

(…) En raison de liens linguistiques, historiques, culturels ou ethniques particuliers, et pour favoriser l’homogénéité de leur population, certains pays accordent à d’autres des régimes préférentiels. Aux Emirats arabes unis, par exemple, les immigrés venus du Qatar ou de Dubaï peuvent briguer la nationalité au bout de trois ans, contre sept pour ceux originaires d’un pays arabe et trente pour les autres habitants de la planète. De même, Bahreïn distingue les « non-Arabes » (vingt-cinq ans) et les « Arabes » (quinze ans). En Israël, la priorité est accordée aux Juifs : en vertu du « droit au retour », toute personne juive s’installant dans le pays et déclarant son intention d’y rester peut en recevoir la nationalité.

Plusieurs Etats européens pratiquent également des formes de préférence nationale dites de « naturalisation simplifiée ». En vertu d’un accord signé en 1969, l’Islande, la Suède, le Danemark, la Norvège et la Finlande ont établi entre eux un système dérogatoire. Ainsi, un immigrant finlandais ne doit avoir vécu que deux ans au Danemark pour pouvoir en obtenir la nationalité, contre sept ans pour les autres étrangers. L’Espagne prévoit quant à elle des conditions particulières pour les ressortissants latino-américains, portugais, philippins, ceux originaires d’Andorre et d’origine séfarade (deux ans de résidence au lieu de dix). La France privilégie les citoyens de ses anciennes colonies nés avant l’indépendance de leur pays, ainsi que leurs enfants.

La préférence ethnique se manifeste parfois de manière indirecte. Tout au long du XXe siècle, la plupart des pays asiatiques ont connu une émigration importante : des Japonais se sont installés au Brésil, des Coréens en Chine, des Vietnamiens en France, etc. A force de mariages mixtes, de droit du sol et de naturalisations, leurs descendants ont fini par acquérir d’autres nationalités. Depuis les années 1980, la plupart de ces pays tentent de favoriser le retour de leurs « communautés ethniques » installées à l’étranger, en leur octroyant de manière préférentielle des permis de résidence. Lesquels, à terme, ouvrent la voie à la naturalisation.

Mais tous les passeports ne se valent pas. S’il veut rencontrer de toute urgence un partenaire installé à Paris pour conclure un marché, un industriel new-yorkais n’a pas besoin de plus de douze heures. Il détient ainsi un sérieux avantage sur son concurrent du Botswana, qui doit déposer une demande de visa, payer des frais de dossier et patienter plusieurs jours avant de recevoir, peut-être, le précieux sésame. Plutôt que de s’embarrasser de toute cette paperasserie, il peut donc s’adresser à un cabinet spécialisé dans la « planification de citoyenneté » (citizenship planning), qui lui fournira un service clés en main lui permettant d’acquérir un second passeport. « Nous gérons en votre nom les démarches administratives rapidement et efficacement », se vante Henley & Partners, l’un des pionniers du secteur. Aux droits du sol et du sang s’ajoute donc parfois un droit du portefeuille qui permet aux riches du Sud de remédier à l’infortune de leur naissance.

Aux clients souhaitant profiter de la liberté de circulation offerte par l’Union européenne, l’entreprise propose une solution très simple : en vertu de son programme de « citoyenneté par investissement », l’Autriche octroie sa nationalité en moins de dix-huit mois à toute personne qui engage plus de 4 millions d’euros dans le pays. Contrairement au commun des immigrants, ces riches requérants n’ont nul besoin d’avoir résidé dans le pays plus de dix ans, de parler allemand ou de renoncer à leur précédente nationalité. S’inspirant du modèle autrichien et prétextant du contexte de crise, de plus en plus de pays de l’Union européenne ont également modifié leur législation pour octroyer des titres de séjour aux étrangers qui investissent dans l’économie locale. Chaque Etat applique son tarif : 250 000 euros en Hongrie, 500 000 en Irlande, 1 million au Portugal, 1,25 million aux Pays-Bas, etc. Au bout de quelques années, ces riches migrants peuvent briguer la nationalité de leur pays d’élection. Compte tenu de leur pedigree, nul doute que leur requête sera examinée d’un œil bienveillant.

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